Wie ein Gesetz entsteht…

Am 26. September 2021 ist es wieder soweit: Es ist Bundestagswahl – und damit werden die Menschen bestimmt, die in Deutschland die Gesetze machen. Das möchten wir zum Anlass nehmen, einmal genau zu schauen, wie ein Gesetz entsteht, von der ersten Idee bis zum Inkrafttreten. Denn es ist wichtig, diesen Prozess zu kennen, wenn man auf dessen Inhalt Einfluss nehmen möchte. Sowohl Bundestag als auch Bundesrat und Bundesregierung besitzen das sogenannte Initiativrecht, d. h. sie haben das Recht, dem Bundestag Gesetze zur Abstimmung vorzulegen. Die Mehrheit der Gesetze bringt die Regierung ins Parlament ein. Diese werden in den Ministerien, die über die nötigen Ressourcen verfügen, ausgearbeitet und dann ins Parlament eingebracht. Dort haben sie gute Chancen, von der Regierungsmehrheit verabschiedet zu werden. Der erste Schritt: Referentenentwurf Die in den Ministerien erarbeiteten Gesetzesvorhaben werden als Referentenentwurf bezeichnet. Dabei greift der zuständige Fachreferent auch auf die Kenntnisse von Wissenschaftlern, betroffenen Verbänden und anderen Organisationen zurück, zum Beispiel indem er von ihnen Informationen oder Stellungnahmen anfordert oder sie zum direkten Gespräch einlädt. An dieser Stelle lässt sich also über eine organisierte Interessenvertretung Einfluss auf ein Gesetzesvorhaben nehmen. Man muss natürlich nicht abwarten, bis eine Gesetzesinitiative vom Ministerium kommt. Durch Lobbyarbeit lassen sich auch Gesetzesvorhaben anstoßen (Mehr dazu im Themenschwerpunkt 12.2020: Lobbyarbeit). Um den weiteren Gesetzgebungsprozess möglichst reibungslos zu gestalten, wird bereits der Referentenentwurf mit anderen Ministerien sowie den Länderbürokratien abgestimmt. Dann entscheidet das Kabinett über den Gesetzesentwurf und beschließt ihn als Regierungsentwurf. Dieser wird dem Bundesrat vorgelegt (1. Durchgang), der innerhalb von sechs Wochen dazu Stellung nehmen und Änderungen vorschlagen kann. Endlich im Bundestag: Erste Lesung Zusammen mit der Stellungnahme des Bundesrats kommt der Gesetzesentwurf dann zur ersten von insgesamt drei Beratungen, den sogenannten Lesungen, in den Bundestag. Bei der ersten Lesung wird die Vorlage ins Parlament eingebracht und es kann eine allgemeine Debatte darüber stattfinden. Anschließend wird der Entwurf an einen oder mehrere Ausschüsse überwiesen. Hier geht es ins Detail: Ausschussberatung In den Ausschüssen findet die eigentliche Arbeit statt. Diese Phase ist im Gesetzgebungsverfahren besonders wichtig, denn die meisten Gesetzesentwürfe werden an dieser Stelle noch verändert. Hier besteht hier die Möglichkeit, Einfluss zu nehmen. Das ist entweder über direkten Kontakt zu Abgeordneten in den jeweiligen Ausschüssen oder indirekt durch die eigenen Verbände und Interessenvertreter möglich. Die Zusammensetzung der Ausschüsse spiegelt die Größe der Fraktionen im Bundestag wider. Gesetzesentwürfe werden hier geprüft und für die Abstimmung im Parlament vorbereitet. Gleichzeitig befassen sich die Arbeitskreise und Arbeitsgruppen der Fraktionen damit, um ihre eigene Position festzulegen. Im Ausschuss werden auch Experten angehört, bei politisch besonders bedeutsamen Themen werden sachverständige Wissenschaftler und Verbandsvertreter zu einer öffentlichen Anhörung (Hearing) eingeladen. Wenn der Ausschuss seine Beratungen abgeschlossen hat, gibt er den Gesetzesentwurf zur Beratung zurück ins Bundestagsplenum. Fast am Ziel: Zweite und dritte Lesung In der zweiten Lesung diskutiert das Plenum jede Bestimmung des Entwurfs einzeln und ruft diese zur Abstimmung auf. Dazu zählen auch Änderungsanträge. Diese stammen häufig von der Opposition und haben geringe Erfolgsaussichten. Sie zeigen jedoch abweichende Standpunkte auf. Die dritte Lesung findet häufig direkt im Anschluss statt, in der die grundsätzlichen Probleme nochmals erörtert werden. Sie endet mit der Schlussabstimmung. Das vom Bundestag beschlossene Gesetz geht dann zur Prüfung an den Bundesrat (2. Durchgang). Hürde Bundesrat: Zustimmungs- vs. einfache Gesetze Berührt ein Gesetz die Rechte und Interessen der Länder, so handelt es sich um ein Zustimmungsgesetz. Der Bundesrat muss dem Gesetz also zustimmen. Tut er das nicht, kann im Vermittlungsausschuss nach einem Kompromiss gesucht werden. Gelingt das nicht, ist das Gesetz gescheitert. In den meisten Fällen gelingt jedoch eine Einigung. Einfache Gesetze sind solche, die nicht der Zustimmung durch den Bundesrat bedürfen. Dennoch kann der Bundesrat Einspruch gegen sie einlegen. Diesen kann der Bundestag in einer Abstimmung mit der Mehrheit seiner Mitglieder zurückweisen. Geschafft: Ausfertigung und Verkündung Nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens unterzeichnen der zuständige Fachminister, der Bundeskanzler und der Bundespräsident das Gesetz. Dann wird es im Bundesgesetzblatt verkündet und tritt in Kraft. Der Weg eines Gesetzes am Beispiel des Gesetzes zur digitalen Modernisierung von Versorgung und Pflege (DVPMG) 16.11.2020: Referentenentwurf Stellungnahmen zum Referentenentwurf 10.12.2020: Fachanhörung 20.01.2021: Kabinett verabschiedet Entwurf 05.03.2021: Bundesrat, 1. Durchgang 25.03.2021: Bundestag, 1. Lesung 14.04.2021: Anhörung im Gesundheitsausschuss 06.05.2021: Bundestag, 2. und 3. Lesung (voraussichtlich) 28.05.2021: Bundesrat, 2. Durchgang Das Gesetz soll Mitte 2021 in Kraft treten. Diese Artikel gehören zum Schwerpunkt DVPMG: Themenschwerpunkt 6.2021: DVPMG: Übersicht Zeitplan von 2021 bis 2026 Wer vertritt die Interessen der Heilmittelerbringer? Ein Kommentar von Ralf Buchner